María Antonia Moreno: el fisco venezolano es crónicamente deficitario y las finanzas públicas insolventes

1.      Profesora Moreno: usted es una de las personas que más conoce de las finanzas públicas de Venezuela. No obstante la precariedad de las cifras oficiales, ¿durante 2021 cómo luce la situación fiscal de Venezuela?

A juzgar por el valor real de los principales indicadores de ingresos y gastos fiscales, de endeudamiento interno del gobierno, y de la ausencia de financiamiento externo, bonos del Sistema Patria y de las remuneraciones en la Administración Pública, es posible conjeturar que la situación financiera del fisco venezolano en estos términos:

a.       Sigue en la misma situación deficitaria crónica de años anteriores.

b.      Sin embargo, ahora hay que distinguir la naturaleza de los déficits respecto de años anteriores al colapso de la renta petrolera. Entonces, el déficit fiscal se explicaba no solo por el aumento del gasto público, sino por la distracción de recursos ordinarios en fondos fiscales extrapresupuestarios y cuyo monto no era posible consolidar con los reportados para el sector público por parte del Ministerio de Finanzas.

c.       Con posterioridad a 2014, el déficit pasó a explicarse progresivamente por la caída de la contribución fiscal petrolera a niveles mínimos, al punto de que en la actualidad solo los ingresos tributarios recaudados por el Seniat constituyen la principal fuente de los ingresos ordinarios fiscales.

2.      Existe entre los expertos prevalece la tesis según la cual, ante la imposibilidad de obtener financiamiento externo, el gobierno está recurriendo a la emisión monetaria, es decir a la inflación, para financiar el déficit fiscal. ¿Comparte usted esa tesis?

a.       El uso sistemático del financiamiento monetario en Venezuela por parte del actual gobierno comenzó antes del colapso de la renta petrolera en 2014, a pesar de que un mejor manejo de las finanzas públicas.

b.      Su práctica, después de 2014, fomentó una hiperinflación que obligó al gobierno a contener el nivel del gasto público desde mediados de 2018.

c.       No obstante, la brecha fiscal deficitaria sigue siendo importante, y su financiamiento por el BCV sigue alimentando la inflación que todavía se mantiene en altos niveles.

3.      La sostenibilidad fiscal es un concepto fundamental para evaluar la situación económica presente y futura de una economía. ¿Considera usted que hoy las finanzas públicas de Venezuela son sostenibles?

La sostenibilidad fiscal alude, en principio, a la capacidad del gobierno de generar superávits primarios (un balance neto de ingresos y gastos, sin incluir los intereses de la deuda pública) para solventar su deuda, en un contexto en que la tasa real de interés de la deuda pública sea mayor que la tasa real de crecimiento de la economía.

De acuerdo con ese concepto, la sostenibilidad fiscal habría comenzado a vulnerarse en Venezuela, particularmente desde 2007. Así lo indican:

a.       La aparición sistemática de déficits primarios en el sector público consolidado.

b.      El crecimiento sostenido de la deuda externa (en casi 30% por año entre 2007 y 2012), al punto de llevarla a una proporción en el PIB de más del 70% (deuda de la República, deuda financiera de PDVSA y deuda con la República de China) en 2017 por encima de la considerada prudente en los estándares internacionales (hasta 50% del PIB para países en desarrollo)

c.       El ritmo declinante del PIB real que se tornó abiertamente negativo desde 2014.

La sola combinación del comportamiento de esos indicadores en la fórmula de sostenibilidad de la deuda (alto déficit primario, tasas reales negativas de variación del PIB y una elevada relación deuda/PIB), coloca a las finanzas públicas del país en una senda imposible de financiar el costo de su deuda externa. La suspensión del pago de su servicio a fines de 2017 es, precisamente, reflejo de ese resultado.

4.      La Administración Pública de Venezuela está muy afectada por la emigración del personal calificado y los bajos salarios. ¿Cuál es la situación del Ministerio de Finanzas y sus entes adscritos?

a.       En general, los objetivos de un ministerio de finanzas moderno atienden a lograr la estabilización macroeconómica, mediante el diseño de políticas fiscales sostenibles y transparentes.

b.      El Ministerio de Finanzas de Venezuela ha carecido de la suficiente independencia y jerarquía para cumplir con esos objetivos en el tiempo, lo que lo hace incapaz de ejercer un liderazgo en el manejo de la administración financiera del sector público en todos sus ámbitos y con una cobertura completa del sector.

c.       En la práctica, este Ministerio es la mano operativa del gobierno en la gestión de los gastos y de la deuda de la Administración Pública decididos en el más alto nivel del gobierno, y de la recaudación de los ingresos tributarios.

d.      Sobre la eficiencia de esta gestión ya de por sí defectuosa por naturaleza, es poco lo que se puede decir, en vista de la progresiva desaparición de información relevante sobre la función pública en general en el país. Sin embargo, es conveniente destacar el retroceso que significó el desmantelamiento de la Oficina de Programación y Análisis Macroeconómico, creada en el contexto de un proceso de modernización del Ministerio a fines de los años noventa  y que prometía direccionar la gestión del Ministerio hacia objetivos de Consolidación Financiera, Transparencia Fiscal y Coordinación Macroeconómica. De igual forma, debe resaltarse la pérdida de recursos que supone la existencia de una oficina especializada en la elaboración de las estadísticas de las finanzas públicas, de las cuales el Ministerio ya no divulga desde hace un buen tiempo.

e.       En la actualidad, la documentación de los resultados de la gestión de la administración financiera del sector público a cargo de las oficinas nacionales de presupuesto, tesorería nacional, contabilidad y crédito público es muy precaria. A excepción del portal de la Oficina Nacional de Crédito Público, el resto se dedica básicamente a ofrecer noticias y los accesos a determinados campos prácticamente no funcionan.

f.       La última publicación de la Memoria y Cuenta del Ministerio de Finanzas corresponde a la del año 2015. La calidad de su contenido disminuyó progresivamente, y ha hecho prácticamente imposible hacer análisis comparativos del desempeño del ministerio de un año con respecto a los anteriores. Lo mismo puede decirse sobre la gestión de los entes adscritos al Ministerio. El Seniat, por ejemplo, ya no divulga las series estadísticas de recaudación.

5.      Se habla mucho en Venezuela sobre la necesidad de una reforma fiscal. ¿Desde su experiencia cuáles serían los principios generales de esa reforma?

a.       En el logro de los objetivos de la estabilización macroeconómica y la sostenibilidad fiscal, la experiencia internacional muestra que los marcos regulatorios fiscales se han venido ajustando con ese propósito, incluso en países latinoamericanos. Las reformas recogen dos aspectos fundamentales: la incorporación de reglas fiscales diseñadas con cláusulas de escape efectivas y la creación de consejos fiscales independientes para el seguimiento, evaluación, información al público y elaboración de recomendaciones de ajustes de las políticas fiscales y de implementación cuando así se requiera y de restablecimiento de las reglas, cuando las causas que dan lugar a su suspensión dejan de operar.

b.      En el libro “Reglas fiscales para Venezuela: en la búsqueda de disciplina, estabilidad y sostenibilidad en las finanzas públicas” publicado este año por la UCAB, se desarrollan estos conceptos y, en particular, se simula un sistema de reglas fiscales para Venezuela, que toma en cuenta las condiciones iniciales actuales, plantea un período de transición para su implementación y aborda la posibilidad de implementación de un marco normativo fiscal integral en el que se incorporen dichas reglas; se eliminen las distorsiones de la actual Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, entre ellos, el endeudamiento público sin límite; y que restituya y mejore el diseño del establecimiento de un consejo fiscal independiente, experiencia de la cual el país fue pionero con la creación de la Oficina de Asesoría Económica y Financiera del Parlamento.

c.       En general, una reforma fiscal en Venezuela debe partir de una visión general de la función fiscal que abarque el diagnóstico de las gestiones de recaudación tributaria; de todas las fases de la administración financiera: presupuesto, tesorería, crédito público y control; y las correspondientes a la provisión de bienes y servicios públicos: salud, educación, seguridad social, programas sociales focalizados, infraestructura física y sanitaria, control ambiental, entre otros.

d.      El sistema tributario venezolano debe ser objeto de una reforma con el doble objetivo de ampliar la base impositiva mediante la eliminación de gastos tributarios innecesarios (exenciones y exoneraciones); y de mejorar los aspectos que conduzcan a una asignación ineficiente de los recursos productivos, entre ellos, la reforma del sistema de impuestos nacionales y de las contribuciones parafiscales, que terminan gravando excesiva y desigualmente a unos sectores con respecto a otros. Igualmente, se debe revisar el Código Orgánico Tributario para adecuarlo a esos objetivos.

e.       Además de una reestructuración de la organización de la Administración Pública, los lineamientos de la política social deben reorientarse hacia la universalización del sistema de salud y de la seguridad social. También en este respecto, Venezuela está rezagada. Algunos países de América Latina, como Costa Rica han comenzado a transitar por esa senda, que ha demostrado ser muy valiosa para contrarrestar el impacto de la pandemia, especialmente, en la población más vulnerable.

f.       En mi opinión, un proceso de reforma fiscal en la Venezuela actual enfrenta retos de gran magnitud, entre los que destacan, por una parte, la necesidad del viraje de una cultura de populismo fiscal al de una en la que prevalezcan los principios constitucionales de responsabilidad, disciplina y transparencia fiscal. Por otra parte, dicha reforma tendrá que reconocer el empequeñecimiento actual de la economía venezolana que, si bien puede facilitar la reforma institucional orientada a la estabilización macroeconómica y sostenibilidad fiscal, restringirá la capacidad fiscal para cumplir de provisión de bienes públicos. Este trade-off exigirá un balance adecuado en el establecimiento de las metas cuantitativas que conlleve dicha reforma.